环境绩效评估是利用适当的指标对环境管理成效进行持续的、阶段性的、定量的测量评估^[1-2]。生态环境政策举措评估作为现代政府治理的重要环节，通过不断评价来纠正政策实施过程中可能出现的偏离，使政策能够达到预期目标，提高制定政策的科学性。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，是政府绩效评估管理的重要形式，弥补了传统政府自我评估的缺陷^[3]，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。

20世纪90年代起，第三方评估逐步兴起，国外学者分别对环境绩效评价的规范、方法和发展等方面进行研究^[4]。1997年起，我国环境绩效评价研究起步^[3]，最初主要关注企业层面环境绩效评价，随后逐步发展为对评价模式、评价方法和应用探索等全方面的研究^[1-7]。政策举措第三方评估是政府创新管理方式的重要措施。根据生态环境政策特点及评估技术要求，结合环境领域政策的对象、目标、要求等特点，建立第三方评估方法体系，对政策实施产生的效益效果、目标的实现程度、政策的落实情况、各主体的职责完成情况、实施中出现的新问题和新情况等进行定量评估，侧重于政策的落实行动成果与既定目标之间的吻合程度进行对比评估，为规范江苏省生态环境政策第三方评估提供参考。

1 研究方法

采用综合指标体系评估法，建立评价指标体系，对各项指标赋予权重，再对各项指标进行打分赋值，计算得到定量评价的结果。

1.1 构建指标体系

指标体系框架见图 1。采用多目标层次分析法识别评价政策举措相关的主要问题，构建囊括环境效益、社会效益以及经济效益的一级指标，再分别选取可量化、可操作的二级指标建立评价体系^[8]。初选指标后需要进一步完善，对指标的完整性、关联性、可行性、辨识度等进行评价，常以各指标集的要素覆盖率、要素重复率和平均难度因数等作为优化的参考依据。

1.2 确定指标权重

构造判断矩阵，利用数学方法求出反映每一层次各指标对于上一层次指标的相对重要性数值，进行指标间重要性比较，最后得出权重值^[8-10]。

由于考虑到个体本身进行重要性认识的局限性，采用9标度的判断方法(见表 1)。对指标间重要性比较时，判断矩阵的元素对应判断表中的一个值。判断值通过专家咨询法获得，对指标因素的相对重要性赋值，最后构建出的判断矩阵为A=(a_ij)_n×n，(i，j=1，2，...，n)，n为指数个数。由表 1可知，指标进行两两比较确定相对重要程度，数值越大表明越重要，从而建立判断矩阵，根据判断矩阵计算最大特征值和相应的标准化特征向量，即各指标对上一级指标的权重值。

如果对于判断矩阵A，满足AW=λ_max×W的特征根和特征向量，λ_max为A的最大特征根，W为对应λ_max的特征向量，再做归一化处理，W的分量即是对应元素的权重值。计算过程可使用Matlab、SPSS等软件实现。对于数据量不大的判断矩阵，可采用如下计算过程：

(1) 判断矩阵A逐行求和；(2)逐行求和后除以因子个数；(3)进行归一化${\mathit{\boldsymbol{W}}_i} = {w_i}/\sum\limits_{i = 1}^n {{w_i}} $，W=(w₁, w₂, ..., w_n)^T，W_i—第i项指标的所求特征向量；n—指标个数；(4)按公式${\mathit{\lambda }_{\mathit{max}}} = \sum\limits_{i = 1}^n {\frac{{{{(\mathit{\boldsymbol{AW}})}_i}}}{{n{\mathit{\boldsymbol{W}}_i}}}} $，求出最大特征值的近似值；(5)按公式CI(一致性指标)=(λ_max-n)/(n-1)和CR(检验系数)=CI/RI(矩阵平均随机一致性指标)，求出一致性指标和检验系数。平均随机一致性指标见表 2，它的引入是考虑到判断矩阵由阶数的差异，使得一致性判断的难易程度不同，一般都是阶数越高难度也越大。(6)当CR < 0.10时，认为判断矩阵具有良好的随机一致性。如果不满足一致性的要求，则需对判断矩阵调整，使其满足一致性要求。

1.3 对指标赋分

由于各项指标计量单位不一样，所以需要按照统一的方法对指标的数值和单位进行统一处理。一般采用计分法，即关注各指标完成预期目标的情况，以此赋予相应的分数。对于难以量化的指标，可结合专家咨询法、德尔菲法、问卷调查法等。

1.4 评价综合效益

根据指标权重与赋分情况计算综合评价值，综合评价值示例见表 3，据此对政策进行评估分析。由表 3可知，数值越大说明政策实施效果越好，评价值＞1，说明政策实施效果超出预期。

2 案例研究 2.1 政策概况

2013年8月，原江苏省环境保护厅、江苏省经济和信息化委员会联合印发文件，在全省范围内组织开展新一轮涉铅行业综合整治。整治对象为全省所有铅蓄电池和再生铅生产企业，根据各企业实际情况将整治目标分为关停淘汰、治理改造和扶持提升3个层次。截至2014年底，各地已基本完成综合整治工作。

2.2 建立评估指标体系

根据整治工作特点及指标确定原则，建立涉铅行业专项整治第三方评估指标体系，见表 4。此次评价中，环境效益是考量的主要因素，评价指标中同时加入经济效益和社会效益指标，力求从完整、客观的角度对政策实施效果进行评估。

2.3 确定评价指标权重值

对构建的指标进行重要度的两两比较，构造判断矩阵。采用专家咨询法，收集4位专家两两评定表后，计算几何平均值取整后得到结果。

2.3.1 一级指标权重

一级指标判断矩阵见表 5。整治工作以进一步提升铅蓄电池企业工艺装备和污染防治水平、加快促进行业转型升级、改善环境质量为出发点，评估认为，环境效益重要度高于经济效益和社会效益。由于此次整治涉及关停部分涉重企业、减少产能等措施，将直接对经济效益造成影响，因此研究认为经济效益重要度高于社会效益。经过计算，一级指标环境效益、经济效益、社会效益权重值分别为0.75，0.18，0.06。一致性检验：λ_max=3.1，CI=0.05，CR=0.096＜0.1，通过一致性检验。

2.3.2 二级指标权重

环境效益二级指标判断矩阵见表 6。研究认为，关停企业完成率是最直接体现整治效果的指标，企业关停后不再有排污行为，环境效益改善最为显著，所以该项指标重要度最高。行业污染防治水平重要度高于铅蓄电池产能削减量，经改造降低污染物排放量、提高污染物处理效果。经过权重值的计算，二级指标关停企业完成率、铅蓄电池产能削减量、行业污染防治水平权重值分别为0.64，0.12，0.24。一致性检验：λ_max=3.01，CI=0.005，CR=0.009 6＜0.1，通过一致性检验。

经济效益二级指标判断矩阵见表 7，认为应重点考虑行业发展的贡献，评估时不仅要看行业对经济现状发展的影响，还要考量行业整体的可持续发展情况，故行业发展贡献度的重要度高于经济贡献度。经过权重值计算，二级指标经济贡献度、行业发展贡献度权重值分别为0.33和0.66。2阶矩阵不做一致性检验。

根据一级、二级指标的分属权重，计算二级指标相对于一级指标的总权重。二级指标对一级指标总权重排序表见表 8，社会效益指标仅包含1个二级指标“社会就业情况”，故权重值为1。根据计算结果，二级指标对一级指标权重排序前3的为：关停企业完成率0.48，符合政策制定的出发点，即针对生产规模小、工艺落后的企业实施关停；行业污染防治水平0.18，体现政策的治理改造对于提升行业发展和污染防治水平的作用，挖掘铅污染物总量减排空间；行业发展贡献度0.12，表明政策对涉铅行业的综合的经济影响水平。铅蓄电池产能削减量、社会就业情况等其他指标影响范围有限，所以权重相对较轻。指标权重的设置能够较好地体现政策措施的制定思路，符合相关管理机构的关注重点，研究认为权重设置较为合理。

2.4 指标赋分

定量指标包括关停企业完成率、铅蓄电池产能削减量、行业污染防治水平3个指标，采用计分法赋分。

(1) 关停企业完成率：整治实际企业数占计划关停数的88.7%，该指标计算得分为0.89。(2)铅蓄电池产能削减量：削减铅蓄电池极板加工产能约占全省极板加工总产能接近10%；削减铅蓄电池组装产能约占全省电池组装总产能超过10%，完成预定目标。该指标计算得分为1.00。(3)行业污染防治水平：整治完成治理改造一般型企业、扶持提升龙头企业数量占全部计划完成数量的95%，该指标计算得分为0.95。

从宏观上看，此次整治淘汰了一批规模小、工艺设备落后、环境管理水平差的企业，对行业发展起到了重要的提升作用，故行业发展贡献度为正项指标。从微观上看，此次整治对涉及企业淘汰的经济发展、社会就业情况有微弱的影响，故经济贡献度、社会就业情况2个指标为负向指标。经专家咨询法评分，经济贡献度、行业发展贡献度、社会就业情况3项指标得分为-0.05，0.95，-0.05。

2.5 评价综合效益

根据二级指标赋分情况及权重值，计算一级指标得分，一级指标得分统计见表 9。

由表 9可知，一级指标总得分为0.80分，即涉铅行业综合整治效果达到预期的80%，说明政策实施基本成功。

2.5.1 一级指标分析

一级指标分项得分对比见图 2，由图 2可知，整治措施主要贡献在于环境效益方面，对经济指标贡献度微小，对社会指标的贡献为负。

2.5.2 二级指标分析

二级指标得分对比见图 3。其中，铅蓄电池产能削减量指标实施效果最佳，完成既定任务；行业污染防治水平基本实现；关停企业完成率基本完成；行业发展贡献度基本实现预期目标。另有2项指标得分为负分，说明政策实施对该项指标贡献度为负，分别是经济贡献度和社会就业情况，由于关停企业造成就业下降、地区经济有所下降。

2.5.3 综合效益评价

涉铅行业综合整治政策综合评价值为0.8，政策实施基本成功。未能完全达到政策预期效果主要有2方面原因，一是关停企业完成率未能按计划100%实现，部分地区落实政策时间滞后，导致政策实施期间仍有部分企业未如期关停；二是由于该项措施治理期限为1年，时间较短，对各地响应政策的及时性要求较高，部分地区或企业在执行政策过程中稍有滞后，就会影响政策实施效果。

3 结论与建议

(1) 实施第三方评估，是政府管理方式和社会治理方式的重大创新，是行政决策迈向民主化、科学化、法制化的重要标志。引入第三方评估可以更好地推动各项政策的落实，成为政府部门自我纠错的倒逼机制。

(2) 在评价过程中，指标选择应全面、有针对性、便于量化。对生态环境政策举措的评估，适当引入对区域经济指标、社会指标的考量，使评价结果更全面、客观。此次评价中主要考量指标为关停企业完成率，重点关注实施效果的数量评估，在未来评价中考虑进一步细化指标，可逐项分解建立三级指标体系，更细致全面地评价政策实施效果。

(3) 重视评估结果的应用。①通过第三方评估，不断地改进、修订和补充改革方案和政策的内容，使整个改革方案和政策形成“制定—评估—执行—评估—完善”的良性循环；②生态环境政策举措的实施会对区域经济和社会就业带来一定影响，在未来环境政策举措制定过程中应适当关注社会经济效益，尽量实现政策效益最大化；③各项政策举措应合理制定实施期限，避免因政策实施期限过短，地方和企业响应不及时而造成实施效果不佳的结果，避免朝令夕改的不合理情况。