生态环境监测是生态环境保护的基础性工作，在生态文明建设中发挥着“顶梁柱”和“奠基石”作用^[1-2]。为科学谋划生态环境监测监控未来若干年的发展，江苏省各设区市生态环境局纷纷以国家和江苏省相关政策和文件为指导，立足自身发展及当地环境管理需求，开展环境监测监控规划编制工作，对全市环境监测监控事业做出具体部署。但在规划编制过程中，普遍存在重能力建设、轻组织架构，重满足基本业务需求、轻特色发展等现象。

在详细调查江苏省部分设区市生态环境监测监控规划编制的基础上，阐述了规划编制的背景，总结规划编制的主要内容，并对其中存在的关键问题进行了探讨，以期为今后推进环境监测监控规划编制工作提供借鉴。

1 规划编制背景

在深入贯彻落实党中央、国务院关于生态环境监测垂直管理改革过程中，生态环境监测机构的组织关系和职能发生了重大变化^[3-5]。江苏省原市级环境监测中心站统一调整为省生态环境厅驻市环境监测中心，主要负责所驻市域的属于省级事权的生态环境质量监测工作；而县(市、区)级环境监测站作为设区市级仅剩的环境监测力量，对环境管理决策和应急执法的技术支撑作用有限，导致设区市级层面出现环境监测断层和缺位现象。因此，各设区市纷纷采取直接新建、依托原有某区县站整体转隶或整合现有区县站资源等模式来组建新的市级监测站，由市级统一承担人员与工作经费，其职能主要定位于对属地污染源的执法监测、突发环境事件应急监测、市级事权范围内的环境质量监测，以及环境监控和核与辐射监测，从而同县(市、区)级环境监测站一起形成设区市“1+n”的环境监测监控体系新格局。

“十三五”期间，江苏省生态环境监测工作取得了阶段性显著成效，但全省生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力在总体上尚未根本缓解^[6]，在污染减排空间进一步收窄，治理难度越来越大的大背景下，生态环境监测作为生态文明建设的重要支撑，必然被赋予更多更高的要求。而当前设区市环境监测站的总体能力普遍较弱，无法满足执法监测和应急监测工作要求^{[2, 7]}，严重制约了监测事业的发展。

因此各设区市纷纷开展生态环境监测监控规划编制工作，对其未来发展做出系统部署，这既是应对进一步加快监测系统体制改革的必然之举，也是顺应深入打好污染防治攻坚战、满足人民美好生活愿望的必要举措^[8]。

2 规划编制主要内容

设区市生态环境监测监控规划主要是在总结“十三五”期间取得的成绩和分析问题的基础上，详细阐述当前面临的机遇和挑战，明确未来发展目标、指导思想和基本原则，并对主要任务和重要工程进行了系统谋划。经调研统计，全省已编制的部分设区市监测监控规划主要聚焦于以下内容。

2.1 监测监控网络建设

生态环境质量方面，规划主要围绕大气、水质、土壤和地下水、海洋、生物、生态、噪声、核与辐射、农村环境等方面，分别提出自动站建设和手工监测点位布设要求等。污染源方面，主要以建立健全固定源监测体系为目标，围绕排污单位污染源自动监测、视频监控和主要工段用能监控系统，省级以上工业园区限值限量监测监控体系，以及入河排污口、重点工业园区挥发性有机物(VOCs)等特征污染物、重点监管企业和工业园区周边土壤和地下水监测监控网络等提出建设要求。

2.2 监测监控能力建设

规划主要以形成标准化、规范化、智能化的监测监控能力为目标，对执法监测和应急监测分别提出加强能力建设的要求及其具体举措。从实验室资质能力扩项、改善实验室条件、新增实验室仪器设备等方面，对实验室提出建设方案。通过配足配齐污染源执法监测所需的基础装备物资、填平补齐各种便携式定性定量仪器设备、配备相应的辐射监测仪器装备等方式，打造执法监测和应急监测的标准化建设。

2.3 质量管理

规划提出建立完善各级环境监测站的质量管理体系，从而实现监测活动场所、过程、环节的全覆盖；制定全市统一的社会化环境监测和运维服务机构的考核管理制度，对委托其他监测机构开展的监测业务以及事权范围内自动监测设备数据质量加强监督管理；采用监测质量监督检查专项行动、联合多部门监督检查、公众监督等方式，对设区市各级环境监测站以及社会化监测和运维服务机构开展的各类监测活动加强事中、事后监管。

2.4 大数据应用建设

根据全省监测监控信息化建设要求以及自身发展实际需求，规划提出建设市级生态环境大数据平台，切实提升生态环境数据资源的汇聚、融合和大数据分析能力。同时加强新一代环境监测实验室管理系统建设，切实提高实验室标准化和规范化水平。

2.5 人才队伍建设

规划围绕人员管理、人才培养、紧缺和高层次人才引进以及党风建设等方面，提出多种举措来加强人才队伍建设。

3 关键问题 3.1 组织架构不清晰

目前来看，规划对新成立的市级环境监测站和各县(市、区)站的职责和发展定位不够明确，对全市环境监测监控事业发展的统筹思考不够深入。仅仅由于县(市、区)站的监测能力普遍较弱，规划就提出由市级环境监测站承担执法监测、应急监测以及专项监测等工作，势必会造成大量的监测能力重复建设，造成不必要的浪费，难以形成全市“一盘棋”的监测合力。因此，如何有效整合市级环境监测站和各县(市、区)环境监测站的监测力量和优势，如何做好与驻市环境监测中心的互助互利错位发展，如何理顺与省级监测、监控、辐射、应急以及地方执法等相关部门的联动合作，获得全方位发展，仍有较大的提升空间。

3.2 特色发展定位不明确

由于各设区市生态环境监测监控工作主要以满足国家和省市相关要求为首要任务，因此各市监测监控规划的主要任务基本局限于网络建设、能力建设、质量管理体系建设、大数据应用建设以及人才队伍建设等方面，涉及的具体建设项目也较为相似，对自身特色发展方向缺乏深入思考，无法形成富有地方特色的工作亮点。

3.3 环境监测监控融合发展谋划不足

环境监控作为一种非现场监测技术手段，近年来在环境监测事业中发挥的作用愈发显著。但各设区市环境监测监控规划普遍存在重监测轻监控、重能力建设轻监测监控一体化发展的问题。以监测为核心，在监测网络、能力建设、质量管理等方面提出了诸多具体要求，但以监控为核心而提出的建设内容往往局限于对污染源的监控层面，缺乏更深层次的挖掘。监测和监控的融合度不够，为环境监管提供的助力较为有限。

3.4 项目建设可行性论证不够

规划建设项目普遍存在无法完全落实的问题。究其原因，主要是在规划编制过程中，对建设项目的调研不够充分，对项目可行性的论证不够严谨，未能广泛征求专家、主管部门以及财政、发改委等相关单位的意见，从而导致规划项目在后续实施时，由于时间安排、资金保障、技术障碍等各种原因而无法完全落实。尤其在当前新冠疫情和逆全球化趋势的大背景下，进口环境监测仪器面临的采购周期长、价格相对国产仪器较贵、关键设备部件供应不及时、技术服务不到位等现象日趋严重，在规划有限的时间内完成实施，具有一定难度。

4 对策建议 4.1 理顺组织架构

从全市生态环境实际需求出发，进一步明确市生态环境局和市级、各县(市、区)环境监测站的职责要求，并统筹各类环境监测监控资源，对监测监控力量进行优化整合。其中，市生态环境局负责统一监督管理辖区内的生态环境监测监控工作。市级环境监测站全面负责开展全市的监测监控工作，并根据当地监测监控发展现状，以是否承担执法、应急监测等具体工作为依据而将其职责划分为不同的模式。各县(市、区)环境监测站则应根据实际发展情况实行“一站一策”，做好辖区内监测监控工作的具体实施，并适当发展特色监测能力。

建立监测监控工作联动机制。在完成本辖区内工作的基础上，综合开展联合执法、交叉执法、采测分离以及突发环境事件应急监测等工作，形成各具特色、相互补充、区域联动的特色体系。同时，全市生态环境监测监控系统还应加强与省级监测、监控、辐射、应急以及地方执法等相关部门的联动合作。在发挥驻市中心技术指导、业务培训、质量监督作用的基础上，借助其属地优势，在队伍建设、业务工作、数据互通共享等方面寻求更深层次的协作联动分工，未来可以考虑将部分监测任务委托给驻市中心，从而达到既解决基层机构专业性不强，又充分发挥驻市中心技术优势的双重功效。做好与省级监测、监控、辐射、应急等相关单位的合作交流，在人才培养、业务工作、能力建设等方面深化合作。完善与地方执法部门的测管协同工作机制，逐步推进基层监测与执法人员队伍的统一管理，确保监测技术岗在编人员全部持有执法证，能够及时提供精准、高效的监测技术服务支撑。

4.2 明确特色发展定位

建议各设区市应立足于自身发展优势，积极围绕当地生态环境特点以及污染源排放特点，响应生态环境管理需求，寻找特色发展方向。适当关注环境监测监控发展前沿领域和信息化技术，从环境遥感、生物传感器、无人机/无人船、走航巡测等先进监测技术着手，打造发展亮点。譬如，苏州地处江南水乡、濒临太湖，亟需加强生态质量监测，可以太湖生态岛为试点，开展生态遥感监测网络建设，建立“天—空—地—人”立体监测感知体系，全面提升生态环境监测数据的实时获取能力和监管、决策智能化水平。此外，苏州经济发达，企业众多，开展执法监测的任务量巨大，对快速、准确、规范化执法需求极为迫切。可通过联合高校、科研院所以及仪器厂家等，重点加强部分行业特征污染物的快速监测技术研究和配套设备研发；加强现场监测自动化、信息化业务管理平台和现场监测远程质控技术体系建设，实现现场监测数据的自动分析和实时传输；利用污染源自动监测、用电用水以及工况监控等大数据开展分析，提高发现问题的精准度，为执法提供高效的技术支撑。

4.3 加强环境监测监控一体化发展谋划

建议规划编制以生态环境管理需求为导向，构建以环境监测监控为核心的生态环境信息化大系统^[9]。首先应做好监测监控数据的充分融合，既将现有的环境质量自动监测站点和污染源在线监测数据实时传输至大数据资源中心，也利用现场监测自动化和信息化业务管理平台将现场监测数据进行传输和分析。在此基础上，提升污染源监控数据的综合分析能力，强化生产状况、污染治理设施运行情况和污染排放的联合监控，形成“用数据监管”的精准监管模式。提升污染溯源分析能力，利用长期监测监控数据，精确溯源污染企业。提升环境质量预测预警水平，开展环境质量、污染源和生态质量以及相关数据的多元关联性分析。推动监测监控数据与环境执法、突发环境事件应急指挥系统等平台的联网，及时将污染源在线监测超标数据、污染溯源分析结果等情况推送至相关单位，加快信息的开放共享、互通互联，为精细化管控提供支撑。

4.4 加强项目建设可行性论证

规划在编制过程中，应根据国家和江苏省相关政策要求以及各市工作任务需求，认真研究制定建设项目，确保项目适度超前，具有一定前瞻性。尤其在配置监测仪器设备方面，应结合市级及以下环境监测站的具体职责，合理“填平补齐”开展工作必需的仪器设备，首选智慧化、便捷程度高的分析仪器设备，从全市层面统筹考虑，有计划、有组织地配备或更新大型仪器设备，并建设市级仪器设备智慧管理系统，充分利用信息化技术手段实现仪器的开放共享和高效利用。通过专家评审会、征求意见等各种途径，充分论证项目的技术和经济可行性。综合分析项目实施的难易程度，按照先易后难、分步实施的原则，分年度设置建设项目。同时，加强组织领导，建立规划调度机制，并按年度对规划实施情况开展评估分析，确保规划能在未来若干年内对监测监控事业发展切实发挥指导作用。

5 结论与展望

设区市生态环境监测监控规划是当地未来若干年监测监控事业发展的行动指南，是加快推进江苏省生态环境监测监控体系与能力现代化的基础保障，对于持续改善生态环境质量、协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护发挥着重要作用。生态环境监测作为生态环境管理的重要支撑，还应紧随生态环境管理新要求和其本身的新发展，不断拓展和丰富监测内涵。当前，碳监测、生物多样性监测、生态质量监测与评价、农业面源污染监测评估等工作已逐步纳入环境监测范围。因此，各设区市生态环境监测监控规划如何在以上方面做好适度超前谋划，将是今后值得进一步深入研究的课题。