近年来，江苏省大气环境质量持续向好，2021年江苏省细颗粒物(PM_2.5)年均质量浓度达33 μg/m³，全省PM_2.5年均质量浓度实现2013年以来“八连降”^[1]。为保证环境质量持续改善，PM_2.5的治理难度和压力越来越大。2020年江苏省大气PM_2.5源解析结果表明，移动源排放对PM_2.5的贡献率接近三成，并呈逐年上升趋势，已成为PM_2.5首要污染源。移动源中，除机动车外，非道路移动机械排放也较为突出；数据显示，非道路移动机械排放的氮氧化物约是机动车排放总量的一半，排放的颗粒物是机动车排放总量的2.5倍^[2]。因此，要想进一步削减污染物，降低PM_2.5浓度，就必须控制好机动车和非道路移动机械排放。

2019年1月，生态环境部等11个部门联合发布《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》^[3]，要求各地根据监管需要，制定出台机动车污染防治的地方性法规，健全严惩重罚制度。江苏省2019年印发的《江苏省柴油货车污染治理攻坚战实施方案》^[4]中，要求修订原《江苏省机动车排气污染防治条例》，将非道路移动机械纳入管理，建立非道路移动机械的登记制度。2022年11月25日，《江苏省机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》(以下简称《条例》)通过江苏省第十三届人民代表大会常务会员会第三十三次会议审议，于2023年5月1日开始施行。通过分析立法探索中的经验和不足，以期对未来移动源立法工作提供地方经验和参考。

1 立法修订的必要性 1.1 非道路移动机械监管刚性约束亟待加强

非道路移动机械种类多、流动性强，多为短期租赁使用，随机性很强^[5-6]，加之管理上未建立注册登记制度，底数不清，监管难度极大。国家层面《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》提出2019年年底前，各地完成非道路移动机械摸底调查和编码登记。实际工作中，由于缺少刚性约束，编码登记工作推进缓慢。近年来，上位法《中华人民共和国大气污染防治法》进行了多次修订，特别是将非道路移动机械纳入了排气污染防治范围，地方法规应作出相应衔接和细化，对编码登记、检测、监管等要求予以明确。

1.2 超标车辆监管亟待闭环

原《江苏省机动车排气污染防治条例》规定，对监督抽测超标车辆实施处罚需要履行“抽测超标-强检-维修-再检验-依然超标-实施处罚”的程序，且由生态环境部门独立完成。由于生态环境部门在机动车管理方面没有抓手，执行此程序的过程中存在环节多、告知难、周期长等问题，监管无法闭环，严重制约了全省机动车排气污染防治工作的有效推进。国家层面《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》要求建立完善生态环境、公安交管、交通运输等部门联合执法常态化路检路查工作机制，严厉打击超标排放等违法行为，基本消除柴油车排气口冒黑烟的现象，并推行“生态环境部门检测取证、公安交管部门实施处罚、交通运输部门监督维修”的联合监管执法模式。为实现对监督抽测超标车辆的闭环管理，需在法规层面构建监督抽测超标车辆的联合执法模式。

1.3 排放检验行为监管亟待加强

随着机动车排放检验机构(以下简称“检验机构”)数量的持续增加，检验行业竞争日益加剧^[7]。一方面，排放检验弄虚作假行为时有发生，部分检验机构甚至通过软件厂商修改检测软件的手段来伪造排放检验结果，此类行为由于操作隐蔽，较难发现，但恶性影响大，需着力加强打击。另一方面，由于《中华人民共和国大气污染防治法》没有明确出具虚假排放检验报告的具体情形，实际工作中存在同样的违法行为既适用于《中华人民共和国大气污染防治法》，也适用于原《江苏省机动车排气污染防治条例》，但由于二者处罚金额悬殊较大，容易造成执法监管尺度不一。

2 制度设计的主要内容

《条例》共6章61条，通过总则，预防和控制，使用、检验和维护，监督管理，法律责任的制度设计，聚焦江苏省机动车和非道路移动机械排气污染的问题，对源头预防和控制，强化超标排放车辆管控，规范排放检验和维修治理行为以及加强非道路移动机械排放管理提出了具体规定，为减少移动源污染排放提供了有力的法律保障和支撑。

2.1 加强源头预防和控制

《条例》明确规定了预防和控制污染的具体措施。一是加大新能源推广使用力度，推动新能源配套基础设施建设；二是调整优化运输结构，发展多式联运，优先采用铁路、水路或者管道运输方式运输大宗货物；三是要求生产、进口企业应当向社会公开其生产、进口的机动车和非道路移动机械的排放检验和污染控制技术等环保信息，并保证环保装置的生产一致性；四是规定运输企业和非道路移动机械使用单位应当使用符合有关标准的燃料、发动机油、氮氧化物还原剂、燃料和润滑油添加剂以及其他添加剂；五是明确重型柴油车、重型燃气车和非道路移动机械远程排放管理车载终端的安装及监管要求。

2.2 强化监督抽测超标车辆管控

《条例》健全了“环保检测、公安处罚”的执法模式。一是完善监督抽测的手段，规定生态环境主管部门可以通过现场检测、遥感监测、摄影摄像等方式对机动车排放状况进行监督抽测；二是规定在道路上开展现场检测的，公安机关交通管理部门予以配合；三是规定对在道路现场检测中发现的排放黑烟等明显可视污染物的行为，由公安机关交通管理部门进行现场处罚；四是设定监督抽测超标车辆限期维修复检制度，对逾期未按照规定进行维修并复检合格又驾驶机动车上路行驶的行为，除现场处罚外，追究机动车所属单位责任。

2.3 严格排放检验和维修治理

《条例》对机动车排放检验机构和汽车排放性能维护(维修)站的行为作出了具体规定。一是全面细化了检验机构的检验检测行为规范，并进一步加大违法违规行为惩戒力度；二是明确了出具虚假检验报告的具体行为；三是规定机动车排放检验设备供应厂商或者代理商应当销售符合标准、规范的检验设备及配套软件，并且不得协助机动车排放检验机构以修改设备及配套软件参数的方式，篡改、伪造检验数据；四是对汽车排放性能维护(维修)站提出规范服务要求。

2.4 加强非道路移动机械管理

《条例》系统补充了非道路移动机械管理的制度设计。一是设定信息编码登记制度，明确对纳入排气污染防治重点管理目录的非道路移动机械实施统一编码管理；二是鼓励重点管理非道路移动机械所有人、使用人委托排放检测机构进行排放检测；三是要求逐步通过电子标签、电子围栏、远程排放管理系统等信息化手段加强对非道路移动机械使用的监管。

3 创新亮点 3.1 对非道路移动机械开展重点管理

《条例》提出“重点管理目录”概念，规定对纳入排气污染防治重点管理目录的非道路移动机械实施统一编码管理，并开展监督检查。此外，《条例》鼓励重点管理非道路移动机械所有人、使用人自主委托检测。重点管理非道路移动机械凭检测达标报告，且现场未排放黑烟等明显可视污染物，一年内免予监督检测。对非道路移动机械开展重点管理并鼓励自主委托检测的制度设计增强了管理的可操作性，调动了被管理对象的主动性，在全国范围内具有独创性和先进性。

3.2 加强检验设备配套软件监管

在打击检测软件弄虚作假行为方面，《条例》吸纳了北京市立法成果，将机动车排放检验设备供应厂商和代理商纳入监管，并突破性地规定由生态环境部门对机动车排放检验设备供应厂商或者代理商提供不符合标准、规范的软件，协助检验机构以修改设备及配套软件参数的方式篡改、伪造检验数据的行为进行处罚，在全国范围内具有示范性。

3.3 对逾期未复检合格车辆上道路行驶行为追究所属单位责任

《条例》对于机动车逾期未按照维修复检告知单的要求进行维修并复检合格，又上道路行驶的，除规定由公安机关对驾驶人进行处罚外，生态环境部门要对机动车所属单位进行处罚，以此促使车辆所属单位加强对车辆环保达标的管理和监督。追究所属单位责任的制度设计，将减少排放超标车辆重复上路行驶的情况，在全国范围内具有一定的借鉴性。

4 思考和建议

通过本次立法对机动车和非道路移动机械排气污染防治制度进行了全面规范，积累了一些经验，但也存在一些不足，有待进一步探索和完善。

4.1 非道路移动机械需多部门齐抓共管

非道路移动机械应用领域广泛，监管部门众多，但目前在管理上各自为战、缺少统一监管。制度设计之初，希望参照京津冀的做法，提出在非道路移动机械编码登记环节，住房城乡建设、农业农村、园林绿化、水务、交通等有关部门应当督促所有人或者使用人对使用的非道路移动机械在信息管理平台上进行信息编码登记^[8-11]。但由于相关部门均反映无此职责，最终未能写入《条例》。仅靠生态环境部门，很难将此项工作高效推进^[9]。建议从政府层面加强推动和协调，进一步细化明确各部门监管责任，在非道路移动机械的监管工作上形成生态环境部门牵头，各部门齐抓共管的格局。

4.2 移动源排气监管应发挥遥感监测等科技手段作用

《中华人民共和国大气污染防治法》规定可以通过遥感监测等技术手段对在道路上行驶的机动车的大气污染物排放状况进行监督抽测。部分省市已在地方法规中明确了遥感监测等电子技术监控设备获取的数据可直接作为执法依据。北京^[8]、山东^[12]规定，生态环境部门通过遥感监测等电子技术监控设备获得的机动车排气污染超标行为证据，应及时移送公安机关交通管理部门，由公安机关交通管理部门根据交通技术监控设备记录依法处理；上海^[13]规定，遥感监测取得的数据，可以作为环境执法的依据。江苏省在制度设计之初也力求将遥感监测数据赋予法律效力，但由于公安部门对遥感监测等非现场方法获得的数据质量存疑等原因，最终未能取得突破。建议相关设备生产企业以及科研单位积极开展遥感监测、远程排放管理系统、摄影摄像等相关技术的深入研发，提供成熟高效的科技产品，为管理提供支撑。

4.3 非道路移动机械的管理机制有待进一步完善

《条例》将“非道路移动机械”与“机动车”并列作为立法监管对象，但由于非道路移动机械的排气监管尚处于起步阶段，管理模式尚不健全，因此在法规体例和内容上，与机动车管理相比较为薄弱。特别是检测和维护环节，和机动车不同，非道路移动机械尚未建立检测与维护(I/M)制度，监督抽测超标的非道路移动机械无法得到有效的维修和治理。建议国家层面研究建立非道路移动机械排放检验与维护的闭环管理模式，在有效检测和控制非道路移动机械排放的同时，延长机械的使用寿命，减少资源浪费和能源消耗。