土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性和难可逆性等特点，土壤污染一旦发生，将面临治理恢复成本高、周期长、难度大的问题^[1]。据文献报道，实施土壤污染源头预防、风险管控、治理修复的投入比大约为1 ∶ 10 ∶ 100^[2]。实施科学有效的土壤污染源头防控措施，可有效避免后期盲目开展“大治理、大修复”。长期以来，江苏省产业结构偏重工业，化工企业占比大，规模以上工业企业约5.6万家，数量位居全国第2，重工业企业占比超过70%，化学农药原药、纯碱产量全国第一，水泥、生铁、粗钢、钢材等产量均位居全国前三^[3-4]。加之企业生产历史较长，工业结构性污染已成为影响全省土壤环境质量的突出因素^[5]。土壤污染重点监管单位(以下简称“重点监管单位”)是指设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门按照国家生态环境主管部门的规定，根据本行政区域土壤污染防治需要及有毒有害物质排放等情况，确定纳入本行政区域土壤污染重点监管单位名录的单位。据统计，2020年我国重点监管单位已达1.3万多家，其中江苏省2 249家^[6]，约占全国的1/6。2023年，江苏省重点监管单位已扩充至2 769家^[7]，土壤污染防治工作任务进一步加重。

近年来，江苏省在土壤污染防治方面开展了大量的工作，积累了一定的成果和经验，但土壤污染防治工作基础依然薄弱，仍处于探索前行阶段，产业结构尚未根本扭转，严控在产企业新增污染任务重、压力大，历史遗留污染地块环境风险日益显现，土壤污染防治总体形势依然严峻^{[5, 8]}。面临土壤污染防治工作的新形势、新要求，如何加强污染源头防控，预防和控制在产企业新增污染，建立健全在产企业全生命周期土壤风险防控体系，不断改善土壤和地下水环境质量，已成为当前我国土壤污染防治工作最急迫的任务之一。

1 重点监管单位管理要求 1.1 我国重点监管单位筛选条件

2016年，国务院印发《土壤污染防治行动计划》(国发〔2016〕31号)，首次提出了土壤污染重点监管企业的说法，但并没有明确具体的筛选条件。2017—2022年，国家及生态环境部层面先后发布和出台了《重点排污单位名录管理规定(试行)》(环办监测〔2017〕86号，已废止)、《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》(生态环境部令第3号，自2018年8月1日起施行)、《中华人民共和国土壤污染防治法》(2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，自2019年1月1日起施行)、《环境监管重点单位名录管理办法》(生态环境部令第27号，自2023年1月1日起施行)等法律法规及部门规章，逐步细化明确了重点监管单位的筛选条件和土壤污染防治义务，具体见图 1。

1.2 我国重点监管单位土壤污染风险管控要求

随着《中华人民共和国土壤污染防治法》《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》等法律法规以及《企业拆除活动污染防治技术规定(试行)》(原环境保护部公告2017年第78号)、《重点监管单位土壤污染隐患排查指南(试行)》(生态环境部公告2021年第1号)、《炼焦化学工业企业土壤污染隐患排查技术指南》(环办土壤函〔2022〕455号)、《重点监管单位土壤污染隐患排查“回头看”工作指南》(环办土壤函〔2023〕8号)、《工业企业土壤和地下水自行监测技术指南(试行)》(HJ 1209—2021)等技术文件的出台，当前我国已经初步形成了围绕重点监管单位环境准入期、施工期、运营期和退役期的全流程土壤污染风险管控体系^[9]。

在准入期，各地在编制国土空间规划时，要合理确定土地用途; 新、改、扩建项目，应当在开展环境影响评价时，按照《环境影响评价技术导则地下水环境》(HJ 610—2016)、《环境影响评价技术导则土壤环境(试行)》(HJ 964—2018)要求，做好工矿用地土壤和地下水环境现状调查，并编制调查报告。

在施工期，重点监管单位设计和建设涉有毒有害物质的生产装置、储罐和管道以及污水处理池、应急池等存在土壤污染风险的设施时，应当符合防腐蚀、防渗漏、防挥发等要求; 在项目投入生产或使用前，将地下储罐信息报所在地设区的市级生态环境部门备案; 生态环境部门应当做好项目评审和备案管理。

在运营期，重点监管单位应当执行好有毒有害物质排放年度报告制度，建立土壤污染隐患排查制度，定期开展土壤和地下水自行监测; 拆除活动要制定方案并报有关部门备案; 突发环境事件应急预案应当包括土壤和地下水污染防治相关内容，若在日常调查和监测等活动中发现可能存在土壤和地下水污染风险的，要及时排查原因，采取有效的风险管控或治理修复措施，防止污染进一步扩散; 生态环境部门应当按照《土壤污染重点监管单位周边土壤环境监测技术指南》(总站土字〔2022〕226号)要求，做好重点监管单位周边土壤和地下水监测、日常监督等工作。

在退役期，重点监管单位在生产经营用地的用途变更或者土地使用权收回、转让前，应当依法开展土壤污染状况调查; 生态环境部门应当按照《中华人民共和国土壤污染防治法》第五十九条要求，做好调查报告的组织评审工作。

1.3 江苏省重点监管单位管理现状

近年来，江苏省严格落实国家、省有关土壤污染防治工作的各项决策部署，督促重点监管单位严格落实法定义务，积累了一定的经验。

(1) 完善重点监管单位筛选条件。结合地方产业结构特点，在《江苏省土壤污染防治条例》(江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2022年9月1日起施行)中明确提出了石油开采、石油加工、有色金属矿采选、有色金属冶炼、化工、电镀、制革、焦化、危险废物利用处置、铅蓄电池、钢铁、农药等12个土壤污染防治重点行业，并要求以上重点行业中纳入排污许可重点管理的企业、事业单位同时也列入重点监管单位名录，进一步细化和完善了国家规定的重点监管单位筛选条件。自2017年江苏省公布第一批303家土壤环境重点监管企业名单以来，各地坚持动态更新名录，及时将土壤污染风险大的在产企业纳入名录管理，并将永久性关闭或长期停产且无恢复生产可能的，转产、生产工艺改造或污染治理工艺改造后不再符合纳入条件的重点监管单位从名录中剔除，现有重点监管单位共计2 769家。

(2) 压实重点监管单位责任。除严格落实国家要求外，江苏省还要求县级以上地方人民政府与本辖区内的重点监管单位签订土壤污染防治责任书; 设区市生态环境部门组织对重点监管单位主要负责人和土壤污染防治管理人员开展业务培训; 要求重点监管单位应当在厂区显著位置设立标识牌，载明土壤及地下水污染特征，风险点位分布，主要风险管控措施，自行监测点位分布和自行监测因子等，在生产车间、储罐、污水处理设施、生产废水排放点、固体废物堆放区等区域设立警示标识牌，并为重点监管单位提供了警示标识牌参考样式。

(3) 规范开展重点监管单位周边监测。制定发布《土壤污染重点监管单位周边监测技术规范》(DB 32/T 4348—2022)，对重点监管单位周边监测的程序(包括基础信息调查、监测方案制定、现场采样、样品分析等)做出详细规定。到2025年底前，计划完成一轮全省重点监管单位的土壤和地下水周边监测工作^[10]。

2 江苏省重点监管单位管理存在问题 2.1 重点监管单位筛选条件不一致

我国先后多次对重点监管单位的筛选条件作出了规定，江苏省也根据地方实践对其进行了补充，但各地在实际执行中，仍存在理解偏差，出现了纳入不全面或不合理的情况。例如，在筛选2023年重点监管单位时，由设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门综合处牵头，有些地方仅按照国家《环境监管重点单位名录管理办法》要求筛选，未参考《江苏省土壤污染防治条例》要求，导致部分危险废物利用处置企业未纳入名录; 而有些地方则结合了《江苏省土壤污染防治条例》要求，将危险废物利用处置行业中纳入排污许可重点管理的企业纳入了名录。此外，“土壤污染潜在风险高”和“耕地土壤重金属污染突出”也缺少可量化标准，人为主观性较大。

2.2 重点监管单位落实责任有差距

有的重点监管单位法治意识淡薄，在落实土壤污染防治责任上存在观望和应付的现象。《中华人民共和国土壤污染防治法》第二十一条规定重点监管单位应当履行以下义务，包括：严格控制有毒有害物质排放，并按年度向生态环境主管部门报告排放情况; 建立土壤污染隐患排查制度，保证持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散; 制定、实施自行监测方案，并将监测数据报生态环境主管部门; 保证监测数据的真实性和准确性等。部分企业对其应尽义务知之甚少，例如，有的企业对生产过程中的水、气和固废排放，仅满足于达标排放，而非从防范土壤污染的角度严加管控，“边生产、边污染，边治理、边污染”的现象仍有发生; 有的企业在开展隐患排查工作时存在走过场现象，排查水平普遍不高，排查出隐患问题普遍较小，甚至部分详查发现土壤、地下水污染严重的企业，经排查未发现土壤隐患; 有的企业在开展自行监测工作时，采样点位设置不合理，故意避开土壤和地下水污染风险大的区域，检测单位质控不严格，监测数据不可靠。

2.3 监管手段不够科学高效

江苏省重点监管单位涉及行业多，有毒有害物质排放情况复杂，且各企业所在地块的历史用地情况不一，企业环境管理水平差别大，当前的管理政策并没有对重点监管单位再进行细化分类，实行无差别管理，容易造成企业的负担和资源浪费。此外，重点监管单位土壤污染防治任务重、专业性强，隐患排查、自行监测、周边监测等均是周期性工作，例如隐患排查要求新增重点监管单位在1年内开展1次排查，之后原则上针对重点区域每2~3年开展1次排查，到2025年底前，所有重点监管单位要完成一轮隐患排查整改工作; 自行监测则结合企业重点单元情况，每季度、每半年、每年和每3年都需要进行1次采样监测; 生态环境部门要每5年完成1轮周边监测; 以上几项工作在工作要求和时间上存在交叉，但基层监管人才匮乏，加之缺少大数据管理系统的支撑和土壤取样、监测等专业设备，执法手段简单，仅靠基层管理人员现场检查和督促企业填报电子表格等传统手段来调度和推动工作，导致部分土壤污染隐患未能及时发现。

3 对策建议 3.1 强化宣传培训

省级层面要定期组织面向地方管理部门的业务培训，重点解读国家、省有关政策法规，分解部署重点工作任务，统一思想认识，避免出现因理解不一致导致政策执行不到位的情况，不断压细压实地方责任。各地管理部门应定期组织开展面向重点监管单位主要负责人及土壤污染防治管理人员的业务培训，做好法律政策解读、土壤环境保护科普等工作，不断提升重点监管单位土壤污染防治的意识，促进重点监管单位自觉地履行法定义务，从源头上抓好土壤污染防控。

3.2 实施分类分级管理

充分利用已有调查成果，将重点行业企业用地调查中确定的高风险在产企业，农用地详查中确定的严格管控类耕地所在地区涉镉等重金属排放企业全部纳入重点监管单位名录管理; 根据企业产业类型、规模大小、有毒有害物质排放情况、环境管理水平、周边水文地质条件、周边敏感目标等，将其划分为高、中、低风险重点监管单位。加大高风险重点监管单位执法监管力度，降低对低风险重点监管单位的现场检查等，及时将长期停产、经调查无污染、土壤和地下水污染风险低的重点监管单位移出名录，既能提高执法效能，又能切实减轻企业负担。

3.3 探索开展边生产边管控技术模式

推动重点监管单位实施绿色化改造，因地制宜实施管道化、密闭化改造，针对存放或者处理有毒有害物质的地下水池、半地下水池、危险废物贮存场所等，在设施的设计、建设和使用时，严格执行防腐蚀、防渗漏、防挥发等要求，定期维护和开展腐蚀、泄漏检测，从源头防控土壤和地下水污染。针对日常检查、普查以及监测等发现存在土壤和地下水污染风险的，要立即开展成因排查，通过建立健全企业环境管理制度，切断污染输入源头，封堵污染传输通道，抽出重污染地下水等手段进行整改; 针对存在污染扩散风险的，可以采取阻隔技术、可渗透反应墙技术等进行污染阻断，必要时采取化学氧化还原、多相抽提、热处理技术以及植物、微生物修复等修复改良措施，防止污染进一步扩散。

3.4 提升基层监管能力

按照国家及省有关法律法规要求，重点监管单位要执行有毒有害物质年度排放报告制度，建立隐患排查制度，定期开展自行监测，拆除活动应当采取土壤污染防治措施; 政府部门要对重点监管单位的排污许可证、土壤和地下水自行监测或周边监测报告、土壤污染状况调查报告、拆除活动方案、有毒有害物质排放报告、地下储罐备案情况等进行备案管理; 这些工作要统计成千上万条的数据，保存大量纸质材料，效率低且容易出错，开发重点监管单位信息化管理系统，采用大数据技术，实现清单化管理，配备现场检查、快速检测设施设备，加强隐患排查、自行监测、周边监测、边生产边管控等工作间的衔接，相互借力，协同推进重点监管单位土壤和地下水污染预防和管理工作。