目前，我国噪声污染防治相关法律法规中一般将噪声污染分为工业噪声、交通噪声、建筑施工噪声和社会生活噪声，并分别规定了其概念、法律主体的责任和违法行为的罚则。其中，社会生活噪声的法律主体最复杂，涉及部门最多，受影响群众覆盖范围最广，一直以来是社会各界特别关注的噪声类型之一; 其污染来源多、成因复杂、影响范围大，对公众健康的危害也不容小觑。强度高的噪声会危及人的心血管组织，加速心脏衰老，大幅提升高血压和心肌梗塞等疾病的发病率，严重时甚至会导致神经系统的功能错乱^[1]。在社会生活噪声的来源中，既有经营性场所和商业活动产生的嘈杂噪声，也有居民日常生活、工作和学习中人为或使用实物造成的干扰到其他居住者的噪声，也就是我们通常所指的邻里噪声。鉴于此，法国、德国、美国等国家高度重视社会生活中邻里噪声污染的立法控制，并形成了较为完备的法律制度体系，相关立法经验可资借鉴。

1 国内外邻里噪声的立法现状 1.1 国外邻里噪声的立法现状 1.1.1 法国

法国关于控制噪声危害邻里安宁或损害人类健康的条例被列入了《公共健康法》，其中第R1334-31条规定：任何特定的噪声，无论其持续时间、重复时间或强度如何，不论声源位于何地，也不论其是通过个人造成的，还是所拥有的东西或动物产生的，均不得影响邻近地区公共或私人场所的安宁或人类健康^[1]。以下每一种情形都足以构成邻里噪声干扰：一是建筑物隔声未达到要求; 二是不当行为产生的噪声干扰; 三是白天和黑夜的任意时间内噪声超过限值。法国还在1996年发布的《关于控制邻里噪声的通知》中指出，行为噪声主要包括一些不必须、随意的或攻击性噪声，可能来自家庭饲养的宠物、音乐播放或不恰当的家庭庆祝活动、喧闹游戏等^[2]。

1.1.2 德国

根据《2016年德国环境意识》研究，大约60%的受访者曾受到邻里噪声的干扰或困扰^[1]。德国关于噪声管制的立法包括但不限于：1968年制定的《噪声技术导则》，规定了各项噪声监测技术规范，为噪声源的污染防治提供了依据; 2002年颁布的《设备及机器噪声条例》，规定了许多用于室外噪声敏感区域的装置和机器只能在特定时间使用，包括链锯、割草机和废玻璃容器等; 《体育设施噪声条例》规定了对体育设施噪声所造成的有害环境影响的保护措施^{[1, 3]}。在德国的法律中，工业厂房和商业领域被允许排放的噪声通常由监管部门批准，其中包括体育、休闲设施以及建筑工地的噪声。相反，在所谓的邻里噪声中，监管批准很少，甚至是不可能的，因为这通常会导致因噪声干扰而带来的投诉，其中包括园林工具(割草机、热泵等)、个人建筑服务和私人聚会等^{[1, 3]}。

1.1.3 美国

美国相关立法针对社会生活污染噪声源也进行了很详细的法律规定，同时各州和市对有可能产生噪声的各类设备以及动物等都作了相关的规定。例如，《社区噪声控制法规样本》规定了对时段的要求，在禁止的时段内，对物业界限之外或噪声敏感区域造成噪声滋扰的任何行为均属于违反噪声控制法的情形，除非这种行为是经有权限的部门批准的。类似的噪声源包括喊叫声、欢呼声、尖叫声、吹口哨或唱歌声，饲养的动物叫声与鸟鸣声，家用电器如割草机与泳池抽水机声等，法规对此都进行了列举^{[1, 4]}。

1.2 国内邻里噪声的立法实践 1.2.1 我国有关法律规定

新修订通过的《中华人民共和国噪声污染防治法》(以下简称《新噪声法》)已于2022年6月5日起施行。《新噪声法》对于社会生活噪声领域有关条文设置了诸多有关邻里噪声的法律义务，也对预防邻里噪声污染提出了规定。其中，规定使用家用电器、乐器或者进行其他家庭场所活动，要控制音量或者采取其他有效措施; 进行室内装修时要按规定，限定作业时间，采取有效措施，防止、减轻噪声污染。同时，提出鼓励创建宁静小区，在举行中考、高考时，对可能产生噪声影响的活动，做出时间和区域的限制性规定等，并对未按照规定在限定的作业时间内进行装修，或者未采取有效措施造成噪声污染的违法情形制定了处罚条款。

除噪声法外，《中华人民共和国民法典》(2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过，自2021年1月1日起施行)对邻里噪声污染也做了规定。其中，第二百九十四条规定：不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、土壤污染物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。《中华人民共和国治安条例处罚法》(2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，自2006年3月1日起施行)也对因噪声干扰他人正常生活的法律责任做出了处罚规定; 其中，第五十八条规定：违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处警告; 警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。

1.2.2 邻里噪声的地方立法实践

上海市人民政府于1896年发布了《上海市固定源噪声污染控制管理办法》，2012年发布了《上海市社会生活噪声污染防治办法》。其中，《上海市社会生活噪声污染防治办法》对家庭娱乐、家庭装修等邻里噪声污染防治做出了规定，明确了公园等公共场所噪声、住宅小区装修噪声等噪声污染认定标准问题; 对社会反响强烈的商店室内外使用音响设备行为进行了规范，创设了住宅小区公用设施噪声、车辆防盗报警装置噪声等相关污染防治规定。《北京市环境噪声污染防治办法》(2006年)、《山东省环境噪声污染防治条例》(2018年)等地方噪声污染防治法规也都明确规定了已交付住宅禁止开展室内装修的时段，设置了家庭活动应当履行的控制噪声的法律义务等。《合肥市环境噪声污染防治条例》(2018年)对家庭活动噪声扰民设置了规定，《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》(2020年) 对家庭饲养宠物噪声扰民的行为都设置了相应的违法责任条款，《郑州市环境噪声污染防治办法》(2020年)还规定了社区居民委员会、业主委员会等群众性自治组织应当加强辖区内声环境的管理和邻里噪声纠纷的协调，协助各级人民政府及相关管理部门做好噪声污染防治监督管理工作。

1.2.3 江苏省现行条例中有关邻里噪声的规定

江苏省于2005年发布了《江苏省环境噪声污染防治条例》(2018年修订，以下简称《条例》)对社会生活噪声中的邻里噪声，包括室内装修、家庭活动等行为噪声的污染防治法律义务、违法法律责任进行了较为详细的规定; 但对某些邻里扰民的行为如广场舞、家庭饲养宠物等未提出规定条文。另外，《条例》中对某些邻里噪声法律义务构成要素的规定，与《新噪声法》相比出现了不适应的情形，如《条例》第四十一条规定：居民在家庭使用家用电器、乐器或者进行娱乐、体育锻炼及其他活动时排放的噪声超过相应的区域环境噪声排放标准的，公安部门可对其进行相应的处罚; 而《新噪声法》所称噪声污染，是指超过噪声排放标准或者未依法采取防控措施产生噪声，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象; 与《条例》不同的是，《新噪声法》中超过排放标准并非是构成噪声污染的必要条件，如果干扰到他人正常生活、工作和学习依然构成了噪声污染。我国部分法律、地方性法规中涉及邻里噪声扰民的条款见表 1。

2 江苏省邻里噪声扰民现状及立法需求分析 2.1 江苏省噪声扰民主要类型

江苏省目前主要的噪声扰民情形涉及建筑施工噪声、社会生活噪声、工业噪声、交通运输噪声和飞行噪声。对2 022年全省噪声扰民线索进行分析，以上各类噪声扰民情形占比分别为44.8%，43.0%，8.0%，4.1%和0.03%; 从各市的噪声扰民典型事件分布来看，13个设区市中有8个市的社会生活噪声导致的居民不满情况占比最高，占比为44.3%~65.4%。全省各设区市噪声扰民的主要特点见图 1。

2.2 江苏省邻里噪声扰民类型和特点

与其他领域的噪声污染相比，社会生活噪声污染的来源和成因更多，包括邻里噪声、商业经营噪声、高音喇叭宣传噪声等，引发各类噪声污染的成因及构成情况见图 2(a)—(d)。

由图 2可见，在典型的社会生活噪声污染案例中，邻里之间的噪声干扰导致的不满和投诉量占到了所有社会生活噪声诉求的34.5%，这其中家庭装修、广场(歌)舞、社区环卫作业等产生的噪声扰民情况占比较为突出。由于邻里噪声干扰均发生在群众身边，居民的日常生活、工作或经营活动既是噪声扰民行为的主体，同时又是被侵害的客体，如不能及时调解解决，极易引发群众之间的纠纷和矛盾冲突加剧，存在较大的社会危害风险。

2.3 江苏省邻里噪声的监管现状和立法需求分析

目前，江苏省社会生活噪声污染防治涉及生态环境部门、公安部门、自然资源和规划部门、住建部门等，但法律责任条款中负有监管职责的仅有生态环境部门和公安部门，在构建社会生活噪声污染防治全方位监管体系方面还存在不足，亟需在对《条例》修订时予以完善。

一是声环境质量距人民群众的需求还有差距，表现为噪声扰民带来的不满和投诉居高不下;

二是噪声污染防治立法亟待完善，针对居住区垃圾清运、绿化管养、家庭活动中的不当行为等产生的噪声扰民情形的法律规定尚不健全;

三是现行《条例》有关社会生活噪声的监管体系尚不健全，生态环境、公安等部门职责交叉，城市综合执法、住建等部门的职责尚不明确，九龙治水与监管缺位的现状并存，和《新噪声法》的要求还有差距;

四是全社会共同参与噪声污染防治工作的格局还没形成，引导社会公众形成良好的生活习惯的机制还没形成，与《新噪声法》和“十四五”期间污染防治攻坚工作要求还不匹配。

3 江苏省邻里噪声污染防治立法建议

(1) 在充分研究的基础上尽快修订现行的《条例》，进一步明确《新噪声法》涉及的邻里噪声扰民行为的法律界定，并对广场(歌)舞噪声、家庭娱乐噪声、家庭不当活动产生的邻里噪声扰民情形的监管职责进行可操作、有针对性的细化和落实，可参照上海、广东等地立法经验，明确公安部门统一负责此类行为导致的噪声扰民的监督管理责任，并明确无法劝阻的持续不当行为导致噪声扰民的强制措施，充分发挥《条例》的具体实施作用。

(2) 参考国内外邻里噪声的立法经验，对公共区域的垃圾清运、绿化管养活动的噪声污染防治进行调整，设立敏感建筑集中区域内应避免在夜间、午间开展垃圾清运、绿化管养等作业活动的法律义务，鼓励使用低噪声的新能源运载工具和作业器具，并明确市政、城市管理、环卫部门的监督管理责任，通过地方立法解决《新噪声法》中没有立法而广大群众普遍关注的邻里噪声问题，充分发挥《条例》的补充完善作用。

(3) 先行先试，对敏感建筑集中区域商业经营和公共服务设施运行噪声等特殊的邻里噪声污染防治进行规定，设立商业经营者、公共服务设施运行单位对本场所活动参与者制造不必要噪声的劝阻义务，充分发挥《条例》的实验创新作用，为中央立法积累经验。

(4) 坚持保护群众合法权益的立法原则，建议进一步完善邻里之间噪声纠纷的调解机制，明确适用居民自治组织调解的邻里噪声类型、程序和原则，通过《条例》修订推动江苏省自主解决因邻里噪声污染带来的潜在民间社会矛盾，充分发挥《条例》的特殊调解作用。