随着党和国家对生态环境保护工作的重视和全民环保意识的提高，作为生态环境保护工作的“眼睛”和“哨兵”，环境监测的工作量与日俱增。在仅依靠政府部门所属环境监测机构不足以满足环境监测需求时，以《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)^[1]、《国务院办公厅关于印发生态环境监测网络建设方案的通知》(国办发〔2015〕56号)^[2]、《环境保护部关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(环发〔2015〕20号)^[3]等政策文件的发布为开端，环境监测服务市场逐步开放，社会环境监测机构如雨后春笋般发展起来，环境监测领域发生了深刻变革。

但伴随着环境监测服务社会化的发展，社会环境监测机构的营利属性在一定程度上影响了环境监测数据质量，部分社会环境监测机构甚至出现出具虚假、不实报告等现象。为促进环境监测服务社会化良性发展，国家层面先后出台了《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》(环发〔2015〕175号)^[4]、《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》^[5]、《关于加强生态环境监测机构监督管理工作的通知》(环监测〔2018〕45号)^[6]等政策文件，各省(区、市)生态环境管理部门也陆续跟进，出台了各类监管办法规范社会环境监测机构行为。总结了社会环境监测机构的发展现状及存在问题，综述了各省(区、市)针对社会环境监测机构的主要监管政策与措施，并对进一步加强社会环境监测机构监管提出建议。

1 我国社会环境监测机构的发展现状及存在问题 1.1 发展现状

根据《2022年度全国检验检测服务业统计简报》^[7]，我国社会环境监测机构数量及营收见图 1。由图 1可见，自环发〔2015〕20号文发布以来，我国环境监测机构数量先降后增，近3年稳定在8 500家左右，但近3年机构营收保持了稳定增长的态势，可见环境监测行业的市场规模仍在持续增长。

以在国家市场监督管理总局资质备案可查，并处于营运状态的3 505家环境与环保企业为样本进行研究，我国社会环境监测机构的发展呈现如下特点：

(1) 社会环境监测机构数量持续增长。2010—2022年取得资质认定的社会环境监测机构数量和增长率见图 2。由图 2可见，我国取得资质认定的社会环境监测机构数量逐年增长，其增长率在2014年与2017年形成2个高峰，这与国办发〔2013〕96号、环发〔2015〕20号2个政策文件的发布息息相关。近3年的增长放缓趋势也与全国检验检测服务业统计结果所展示的趋势一致，研究样本具有良好的代表性。增速放缓的原因可能是市场逐渐趋于饱和。

2012—2022年事业性质和社会环境监测机构占比见图 3。由图 3可见，环境监测机构的结构持续优化，事业性质监测机构占比进一步下降，社会环境监测机构占比持续上升。2022年，社会环境监测机构2 403家，占比68.56%，而事业性质监测机构的占比则从2012年的78.83%逐年下降至31.44%。社会环境监测机构从2017年起实现了超越，充分说明了监测服务社会化政策指导和事业性质监测机构市场化改革的有效性。

(2) 小、微型企业数量多，资本与外资利用仍需加强。2022年社会环境监测机构规模见图 4。

根据机构人数及经营数据等综合分析，2 403家社会环境监测机构中大型、中型、小型、微型企业分别有6，102，1 825，470家，小、微型企业共计占比95.5%，呈现专、精的特征，承受风险的能力较为薄弱。2 403家企业中包含3家上市公司，7家外资企业，比例极低，资本与外资利用仍需进一步加强。

1.2 存在的问题

(1) 人员流动性大，专业素质有待提升。由于行业在短时间内迅速扩张，从业人员学科背景不一，专业人才资源储备不足；同时，相较于事业性质监测机构适用《生态环境监测技术人员持证上岗考核规定》(环监测〔2021〕80号)^[8]等规定，生态环境管理部门缺少统一的针对社会环境监测机构从业人员开展资质管理的法律依据和有效手段。此外，社会环境监测机构以小、微型企业为主，本身管理水平相对较差，人员认同感相对较低，导致人员流动频繁，甚至出现除了管理层外，具体实验人员在短时间内全部变更的情况。面对人员素质上的缺失，小、微型企业多不能系统性地提供专业技能和职业素养的培训，工作人员对环境监测数据质量重要性的认识及质量管理体系的理解均不到位，给环境监测数据质量埋下了隐患。

(2) 内部质量控制措施不完善或落实不到位。由于质量管理的人才缺失，部分机构的内部质量控制措施不完善，需要系统性重构。在缺乏统一指导价格的情况下，市场竞争导致当前社会环境监测机构服务价格整体偏低，无法与不断迭代更新的分析测试标准规范中的质量控制要求相匹配。并且，社会环境监测机构本质还是营利性质，缺乏以提升仪器设备自动化程度进而提高内部质量管理水平的内生动力。个别机构出于获得更多的经济效益，争取更多的市场份额等考虑，企图通过弄虚作假帮助受检企业获得非法利益。从历年生态环境部、各省(区、市)通报的社会环境监测机构弄虚作假典型案例可看出，机构弄虚作假的手段越发隐蔽，存在不严格落实质量控制措施的主观故意。

(3) 创新能力不足，产业链上下游未打通。小、微型企业常常关注市场细分领域，但却因为资金限制、人才缺失等原因，拥有实用新型专利的机构比例不高，拥有发明专利的机构更是凤毛麟角，无法通过科技创新进一步提高生产效率，创造经济价值。同时，未能将业务拓展至产业链上下游，如上游的基础信息调查与布点采样方案编制，下游的环保问题政策咨询、解决方案设计等附加值高的活动。因此，小、微型企业在市场上的竞争就变为单纯的、同质化的恶性竞争，导致企业只能从降低人员与物料成本的角度“节流”，无法“开源”，陷入恶性循环，最终不利于行业的高质量发展，也不利于环境监测数据质量的提升。

2 我国社会环境监测机构的监管政策

生态环境监测数据质量是生态环境保护工作的“生命线”，但是我国社会环境监测机构的自身特点导致了环境监测数据造假的现象屡禁不绝，不但严重扰乱了市场秩序，更进一步影响到了生态环境保护工作的成效。为此，国家和各省(区、市)开始重拳出击，加强监管，整治造假。自2015年国家相关政策要求出台后，天津^[9]、山西^[10]、内蒙古^[11]、辽宁^[12]、吉林^[13]、上海^[14]、江西^[15]、河南^[16]、湖北^[17]、广西^[18]、海南^[19]、重庆^[20]、四川^[21]、贵州^[22]、陕西^[23]、青海^[24]、宁夏^[25]、新疆^[26]等省(区、市)结合自身实际，先后出台了各自的社会环境监测机构监管政策，另有河北^[27]、江苏^[28]、安徽^[29]、山东^[30]、广东^[31]等省份已形成征求意见稿。以上监管政策的共性管理手段和措施主要包括以下内容。

2.1 明确各方责任

针对省级、市级生态环境管理部门及社会环境监测机构分别明确各方责任，由于涉及资质认定管理，除生态环境管理部门的事中、事后监督管理，还需要市场监督管理部门的事前审批。其中，市场监督管理部门负责对社会环境监测机构是否持续符合资质认定条件和要求、管理体系运行有效性等实施监管，指导、协调和组织开展资质认定和相关弄虚作假行为的调查和处理。

省级生态环境管理部门负责对社会环境监测机构监测及运行维护质量进行监管，配合、协助市场监督管理部门对弄虚作假等行为进行检查、调查和处理，对监测过程、监测方法等重要环节开展技术指导和质量监管；制定环境监测管理相关政策和技术要求，建立社会环境监测机构管理信息平台，组织、协调、指导对社会环境监测机构的监督管理工作。市级生态环境管理部门及其所属环境监测机构配合省级生态环境管理部门开展日常监督管理。

针对社会环境监测机构，要求其建立全过程的质量管理体系，根据资质认定的范围和要求开展监测工作，监测人员、仪器设备、监测方法和实验室环境等应满足监测工作及质量管理的要求。针对其人员，要求建立“谁出数谁负责，谁签字谁负责”的环境监测数据质量责任追溯制度，即监测机构及其负责人对其监测数据的真实性、准确性和完整性负责；采样与分析人员、审核与授权签字人分别对原始监测数据、监测报告的真实性终身负责。

2.2 进行登记管理

社会环境监测机构的登记管理一般分为2个方面，包括其本身的基本信息及其在本地承接的环境监测业务信息。对于基本信息登记，各省(区、市)的要求大同小异，即包括名称、地址、法人性质、法定代表人、服务类别、技术能力范围等事项，具体包含资质认定证书及其能力表、正式员工名单、对在用工作场所拥有产权或使用权的证明材料、仪器设备和设施等固定资产清单以及自我声明文件等。对报备信息实施动态更新，要求在关键信息发生变更后(一定工作日内，大部分要求1个月内)主动向生态环境管理部门报告。

各省(区、市)关于环境监测业务信息登记的要求则有所不同。有些省(区、市)并未要求报送相关信息；海南省要求报送合同签订时间、委托方、服务内容等；重庆市鼓励通过信息系统报送监测活动全过程信息，自动获取该次监测活动的统一编码，并在相关监测报告上予以标注；河北省要求报送监测委托合同，制定的监测方案，监测过程中形成的原始记录(采样、样品流转、分析及报告审核记录)，监测完成后出具的盖检验检测机构资质认定标志(CMA)章和统一编码标识的监测报告。要求报送的信息内容越详尽，对信息系统支持的要求便越高，部分省份建立了相应的管理系统，如上海市依托“上海一网通办”平台，海南省建立“环境监测机构管理信息平台”，重庆市建立“社会环境监测机构管理信息系统”，河北省建立“生态环境监测机构监管平台”等。

2.3 规定质量要求

质量要求主要包括资质要求，成立质量管理部门并配备质量管理人员，实施监测活动全过程质量管理等。

资质要求即应当取得检验检测机构资质认定证书，并根据资质认定的范围和要求开展监测工作，具体包括：使用符合国家标准的监测设备，所使用的仪器设备应按要求开展检定和校准；依据生态环境监测标准、技术规范，独立开展监测服务，出具真实准确的数据、结果、报告等；使用的标准物质应当是有证标准物质或具有溯源性的标准物质；实行监测人员持证上岗制度等。部分省(区、市)还参考《检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求》^[32]对注册资金、仪器设备原有价值、实验室使用面积、通过计量认证的监测能力项数、在岗专职技术人员数量、环境监测相关的专业技术职务任职资格、相关专业的学历要求等作出规定。

质量管理部门负责监督管理本机构各类监测活动，建立健全质量管理体系，使质量管理工作程序化、文件化、制度化和规范化，并保证其有效运行和持续改进。在监测活动中，具体开展质控考核、能力验证、比对测试、方法验证、质量监督、量值溯源及量值传递等质量管理工作，负责监测人员持证上岗，动态更新监测标准、技术规范和规定、质量管理工作信息库，组织或参加质量管理的技术培训和交流，编制当年的质量管理总结及下一年度的质量管理工作计划等。质量管理部门应配备数量足够的专职管理人员，与实验室内审员、监督员等组成内部质量管理队伍，并明确各级各类质量管理人员的岗位职责、权限，确保人员的工作能力、经验技能符合各自的岗位需求，保障质量管理工作的顺利开展。

全过程质量管理的目的则是要确保数据“五性”，即代表性、准确性、精密性、可比性和完整性，具体覆盖监测样品点位布设、样品采集、保存流转、样品制备、分析测试和数据报告的全过程。点位布设应根据监测对象、污染物性质和具体条件进行；样品采集频次、时间和方法应根据监测对象和相关技术方法的要求进行；样品保存、流转要严格保证温度湿度等环境条件；样品制备、分析测试则要选用经检定校准的仪器，严格遵守相关标准要求，采取必要的内部质量控制措施；数据报告过程中均应保证所有信息的一致性和复现性，不得有伪造、篡改监测数据的行为等。所有检测活动应当记录留痕，原始记录和报告要求分类存档6年以上。

2.4 开展信用管理

上海^[33]、江苏、安徽、湖北、河南等针对社会环境监测机构开展了全面的信用管理。信用管理一般分为评价程序、评价指标、评价等级、结果运用等方面。

评价程序主要规定各方在信用评价工作中的主要责任、适用范围和评价频次。一般省级生态环境管理部门负责统筹管理、组织实施，各市级生态环境管理部门负责本行政区域内的环保信用评价工作，频次为每1年或半年1次。评价指标主要从管理能力、人员能力、监测项目管理、财务管理、竞争能力、诚信记录等方面，划分具体评分项目，采取加分或扣分的形式获得评价总分。信用评价的主要评价内容见表 1。评价等级一般分为4级或5级，按照总评价分数排序，一般以A级(诚信)、B级(良好)、C级(警示)、D级(不良)、E级(严重失信，一般为出现严重失信行为直接判定)或者不同颜色(绿-蓝-黄-红-黑)表示，由于评价指标和赋分的不同，各省(区、市)对评价等级的分档也不尽相同。

评价结果的运用具体分为评价公示和异议处理、分级分类管理、严重失信行为、信用修复、激励措施等内容。其中严重失信行为一般包括：经司法生效判决认定构成环境犯罪的；涉及环发〔2015〕175号界定的弄虚作假行为的；被列入政府采购严重违法失信行为记录，在禁入期限内的；拒不接受生态环境管理部门监督检查，受到行政处罚，逾期不履行行政处罚决定等。分级分类管理一般是等级越优，监督检查频次或者抽查比例越低；反之，对于E级(严重失信)社会环境监测机构尤为注意，要结合投诉举报等情况，增加检查频次。

2.5 实施质量监督

质量监督是各类手段中最直接、最有效的手段。生态环境管理部门的质量监督主要是通过采取综合理论考试、系统抽查、现场检查、盲样考核、实验室间比对、复核报告记录等方式，重点对社会环境监测机构管理体系是否健全，监测活动是否规范，是否存在违规违法行为等进行监管，可联合市场监督管理部门开展对社会环境监测机构的“双随机、一公开”监督检查专项行动。具体监督检查的方式包括但不限于：进入环境监测社会化服务活动场所进行现场检查；向社会环境监测机构、委托方等有关单位及人员询问、调查有关情况；查阅、复制有关的生态环境监测社会化服务活动档案、合同、发票、账簿及其他相关资料等。具体监督检查的内容包括但不限于：建立和落实资质认定、人员持证上岗、监测数据审核等内部质量管理制度情况；对环境监测布点、采样、现场测试、样品制备、分析测试、数据评价和综合报告等实施全过程质量管理情况；采取密码样、明码样、空白样、加标回收和平行样等方式进行内部质量控制情况；监测数据结果质量等。

2.6 明确违规责任

针对社会环境监测机构、法定代表人、监测技术人员分别明确违规责任。社会环境监测机构存在监测数据弄虚作假行为的，将该机构和涉及弄虚作假行为的人员列入不良记录名单，禁止其参与政府购买环境监测服务或政府委托项目。其他单位或个人接受其环境监测服务的，生态环境管理部门对其环境监测数据和监测报告不予采纳。对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。如有其他违规行为，则将该机构列入不良记录名单，责令其整改。在完成整改前，可以暂停其参与政府购买环境监测服务或政府委托项目。

此外，各省(区、市)还普遍采用依法信息公开、加强社会监督、鼓励行业自律等方式，充分利用公众和协会的力量提高社会环境监测机构的工作质量。其中，公众主要通过“12345”热线平台对发现的社会环境监测机构及从业人员违反管理规定的行为进行举报；协会主要是组织制定服务标准、自律公约等行业规范，组织开展能力评估、业务培训、技术比武、能力验证等活动。

3 社会环境监测机构数据质量提升的对策建议 3.1 完善监管体系、强化监管手段

社会环境监测机构发展与政府监管能力建设之间存在差距，导致了社会环境监测机构弄虚作假现象仍时有发生。首先，生态环境监测的监管体系和法律制度仍不健全，环保行业资质认定行政许可类事项缺乏上位法的支持^[34]，建议尽快出台《生态环境监测管理条例》，为推动监测工作依法开展和监测管理依法行政，保障监测数据合法有效提供重要的法律支撑。其次，现有的监管手段分为以登记管理、明确质量要求等为主的“事前”监管和以监督检查为主的“事中、事后”监管，随着社会环境监测机构数量的增长及任务量的增加，监管重心越来越向“事中、事后”监管偏移。“事中、事后”监管作为最直接有效的手段，需要管理部门提供大量的人力物力，面对快速发展的环境监测行业，往往捉襟见肘。而加强社会环境监测机构的自身建设，增强其质量管理的主体意识，配合管理部门应用新技术、新体系、新手段的强化监管，可为进一步提高环境监测数据质量提供助力。

3.2 促进行业高质量发展

当前，社会环境监测机构以小、微型企业为主，实际能力又参差不齐，导致了同质化、低价竞争，扰乱了行业的健康发展，降低了环境监测数据质量。政府部门需要有意识地根据当地市场需求实现科学规划，通过强化政策扶持、行业监管、公共服务等职能，引导建立“专精特新”机构，促进“产学研检用”深度融合，实现差异化发展，弥补市场与技术空白，引导行业高质量发展。社会环境监测机构应跳出低价竞争的恶性循环，通过提高品质、提升服务来增强竞争力，积极打造、培育自身品牌，形成品牌效应；探索与高等院校、科研院所联合组建实验室等方式，提升自身创新能力水平；积极拓展业务领域，打通产业链上下游，从单一的社会环境监测机构转变为特定行业的综合服务提供者，通过自身的高质量发展，更好地实现机构盈利，转变通过牺牲环境监测数据质量盈利的局面。

3.3 高度重视人才培养

当前，我国社会环境监测机构存在的主要问题归根结底是人才资源的短缺。社会环境监测机构应针对不同的业务领域与实际工作水平，有重点、有计划地开展培训工作，提升工作人员的专业技能和职业素养，一方面通过考核制度，如统一开展持证上岗考核，确保检测人员具备分析测试能力；另一方面可通过激励制度调动人员工作积极性，增强责任感和机构认同感，推动机构发展进入良性循环。环境监测技术日新月异，需要行业协会、社会环境监测机构携手创造更多技术交流机会，不仅要在行业内、部门内进行技术交流，提升监测人员技术水平，还要跨行业、跨部门交流先进的数据质量保证与质量控制技术，提升人员的整体素质与质量意识。

3.4 推动质控新技术应用

当前大数据、人工智能、3S技术[遥感(RS)、全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)]等新技术不断发展，为社会环境监测机构的质量控制提供了技术工具。社会环境监测机构应推动实验室信息管理系统(LIMS)优化，逐步实现LIMS对质量体系全流程的信息化记录。生态环境管理部门应当积极推进现有LIMS系统整合，开放互联端口，实现基础环境监测数据的积累，为大数据质控打下基础。基于环境监测数据建立信息共享平台并推动数据互认，一方面推进联合监管避免重复检查，另一方面实现数据共享降低监管成本。分行业、分流程等分析共享平台数据特点，建立关联3S技术的质控数据分析方法，通过设立多种规则并开展模型训练，提升运用人工智能预警问题数据的精准性水平，实现“人防机制”与“技防机制”的有机结合，更简便高效地提升环境数据质量。

3.5 探索第三方监理制度

探索建立环境监测第三方监理制度，通过专家咨询、核查巡视、现场旁站、盲样分发、比对测试、记录报告等形式，辅助生态环境管理部门对社会环境监测机构的“人、机、料、法、环”各要素及具体项目的“布、采、流、制、存、测”全流程开展技术指导与监督检查，既提供技术支撑又形成监管压力。生态环境管理部门通过将工作重心放在对环境监测第三方监理机构工作质量的严格监管上，弥补环境监测行业快速发展与政府监管能力建设之间存在的差距，推动行业持续发展。

3.6 推广统一监控样品应用

当前的环境监测项目除要求社会环境监测机构自身具备完善的质量管理体系外，还多要求制定基于项目的质量保证与质量控制计划。其中，统一监控样品是针对项目专门研制的质量控制类标准物质，其量值具有统一性、保密性和可追溯性的特点，作为外部密码质控样品，以一定的比例插入分析批次，用于实验室分析测试准确度的质量监控。针对项目的统一监控样品相比于一般的标准物质，其基质性质、干扰因素均与实际样品相似或一致，可以更好地代表社会环境监测机构执行该项目的能力。统一监控样品在全国土壤污染状况详查工作中开展了大规模的应用，取得了良好的效果，为使用统一监控样品控制数据质量提供了范例^[35]。依托权威机构，针对项目研制多介质、多浓度梯度的统一监控样品，用于质量控制，确保项目数据准确、可比，可以为提升社会环境监测机构数据质量提供简便可行的手段。