近年来，保护生物多样性已经成为继全球气候变化以及碳达峰之后的热门话题。中国长江流域是世界上生物多样性最为丰富的流域之一。但工业化与城镇化的进程对长江流域生物多样性保护造成了不小冲击。目前，针对长江流域生态保护的讨论话题包括强调保护生物多样性的重要性，阐述水利工程以及水污染等对生物多样性造成的危害，以及总结生态补偿制度、生态红线、就地保护等具体措施的实际应用情况，等等。然而，我国专门针对长江流域生物多样性保护的统一立法缺失，导致流域内管理机构职权界限不明，“九龙治水”乱象难以解决，生态环境保护理念无法落实到位。

因此，有必要借鉴国际经验，弥补长江流域生物多样性保护立法方面的不足，为其他地区提供可参考的范例。

1 长江流域生物多样性面临的现实危机

长江是中华民族的发源地之一，也是中国重要的生态资源库和经济命脉^[1]。长江作为亚洲第一、世界第三长的河流，横跨中国东西部地区，流域总面积达到180万km²，占中国国土总面积的18.8%，流域人口占全国总人口的33%^[2]。长江流域跨越华南褶皱系、秦岭褶皱系等不同地质构造单元，流域内具有高山、山地、丘陵、平原等丰富的地貌类型。其天然的地质特点与独特的地理位置，孕育出了丰富的物种资源。然而，随着人类活动与气候变化等影响，长江流域与黄河流域、尼罗河流域、印度河流域等其他大河流域一样，面临着生物多样性减少以及资源再生困难的挑战。

生物多样性是各种生物与环境共同构成的生态综合体以及与之相关的生态活动过程之和，包括遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性3个方面^[3]。近年来，长江流域生物多样性正在面临严重威胁。

生物遗传多样性是长江流域生物进化发展和适应环境的基础^[4]，因受到水污染以及水利工程建设等人类活动的影响(表 1)，长江流域内生物遗传多样性保护形势严峻。三峡大坝、葛洲坝等水利工程在长江上形成阻断，给鲋鱼等洄游型鱼类洄游产卵造成了不可逾越的阻碍，繁衍受阻等原因导致长江流域生物遗传多样性降低^[5]。长江流域野生近缘生物种类数量因为栖息地破坏、种群居住系统萎缩而逐渐下降。人工放殖的水生生物或人工种植生物单一化程度较高且存活时间短，无法满足长江流域内生物遗传多样性的需要。长江白鱀豚已经成为第1个因人类活动导致灭绝的鲸类物种^[6]。

物种多样性代表一定区域内生物种类的丰富程度，以鱼类为主的水生生物是长江流域生物多样性考量的重要评价指标。长江流域水生生物多样性丰富，是世界上七大生物多样性丰富的河流之一^[7]。然而，过度捕捞，水体富营养化，南水北调工程，过量船舶航行等行为给长江流域生物多样性造成严重影响。长江刀鲚、凤鲚等渔业资源减少^[8]，青鱼、草鱼、鲢鱼、鳙鱼四大家鱼数量也急剧下降^[9]。长江特有物种，如世界上最大的两栖动物娃娃鱼、世界上体型最大的淡水龟斑鳖、长江江豚、长江白鲟、中华鲟等种群数量显著减少，曾经长江内熟悉的身影现已十分罕见^[10]。

生态系统是某地区生物活动与其周围环境共同构成的自然综合体。长江流域涵盖湿地、草原、湖泊、农田等各类生态系统。但随着城镇化进程加快，人类围湖造田，拦河筑坝，引进外来物种等活动导致长江流域湖泊面积衰减，草原退化，水质恶化，生物自由生长空间受到挤压。因生态系统具有关联性，鱼类数量下降导致水体自净功能退化，以鱼类为主要食物来源的其他物种因食物链断裂而难以存活。通过洄游性鱼类、陆地水鸟等与长江流域相关联的陆生生态系统以及海洋生态系统，也受到一定影响。

2 我国现有立法检视与不足 2.1 我国现有生物多样性保护相关立法

十几年来，在“生态优先，绿色发展”^[11]的政策指引下，我国制定了50多部与生物多样性保护相关的文件^[12]，按照时间线、效力层级梳理我国有关生态环境及生物多样性保护的法律，具体见表 2。

除法律之外，我国与保护生物多样性相关的文件还有国际公约^[13]、部门规章以及地方性法规等，如《生物多样性公约》^[14]、《长江水生生物保护管理规定》^[15]、《云南省生物多样性保护条例》^[16]、《长江生物多样性保护实施方案(2021—2025年)》^[17]。但由于立法上存在一些缺陷，导致以长江为代表的流域生物多样性保护无法得到切实的法律保障。

2.2 我国保护生物多样性立法的不足之处 2.2.1 立法目的偏颇：保护生物多样性理念不突出

总览上述法律并分析其立法目的发现：现有法律的关注重点在于对现有资源的开发利用，更多地强调对濒危物种的保护，保护生物多样性理念在各个法律中的表现并不突出。

《中华人民共和国渔业法》虽然涉及保护生物多样性，但其立法目的更加侧重于水生生物的经济利益^[18]，即渔业资源的开发和利用，只有少部分法律条款涉及水生生物的生态价值，缺乏对生物多样性保护的重视。《中华人民共和国环境保护法》侧重生态环境保护与污染防治的最终效用性，虽然其中有少量关于保护生物多样性的条款，但多为原则性条款，缺乏可操作性。《中华人民共和国宪法》作为根本大法，只提供宏观上的大政方针，与保护生物多样性相关的具体法条较少。《中华人民共和国水法》立法目的是合理开发利用水资源而不是对水中生物的保护，《中华人民共和国生物安全法》立法重点在于生物安全风险防控以及生物科学技术开发^[19]，二者凸显保护生物多样性理念的法律条款都相对较少^[20]。《中华人民共和国湿地保护法》提及生物多样性保护的法律条款相对增多，但由于其实施日期较短，仍需结合实际情况进行改进。《中华人民共和国野生动物保护法》适用范围有限，其第二条第二款规定该法适用对象仅限于“珍贵或濒危”的水生或陆生野生物种，对长江流域其他生物的保护意识不强，无法满足保护长江流域生物多样性的需要。《中华人民共和国海洋环境保护法》是专门针对海洋整体监督管理的法律。《中华人民共和国长江保护法》主要围绕长江流域资源规划管控、水污染防治、违法责任等方面进行立法，对保护长江流域生物多样性的规定限于原则性条款且相关法律条文较少，缺乏详细的可操作性条款。综合上述分析可知，我国现有法律中保护生物多样性的理念并不突出，存在专门立法缺失的问题。

2.2.2 法律文件众多：“法出多门”现象难以规制

长江流域横跨我国东西部地区，涉及19个省、市以及自治区，执法环境相当复杂。长期以来，长江流域存在众多管理机构且法律地位不明，涉及长江事务的管理部门多达十多个^[21]，人们将长江流域的治理乱象称为“九龙治水”^[22]。此现象导致我国有关保护生物多样性的立法呈现出分散形态，各个规定散见于不同部门规定的不同法律文件之中，缺乏一部专门针对生物多样性保护的上位法律。各行政机关独立出台了不同的法律法规等文件，如农业农村部于2014年发布了《加强长江江豚保护管理工作的通知》；水利部、公安部、交通运输部、工业和信息化部、市场监管总局于2021年发布了《关于进一步明确长江河道采砂综合整治有关事项的通知》(水河湖〔2021〕113号)；青海省出台了《青海湖流域生态环境保护条例》(2003年5月30日青海省第十届人民代表大会常务委员会第二次会议通过，2022年第三次修正)；上海市制定了《上海市中华鲟保护管理条例》(2020年5月14日上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过)。各行政机关制定的法律文件多侧重于长江流域内河道、湖泊、江豚、农业等单一要素，立法呈现碎片化趋势，缺乏对生物多样性各个要素统一保护的综合论述。不同法律法规之间的价值取向以及政策出台背景缺乏协调统一，必然会造成实践中的法律冲突，导致我国长江流域有关生物多样性保护的法律文件虽然数目众多，但缺乏权威性。因此，长江流域生物多样性保护责任难以落实，水资源开发管理亟待加强。

2.2.3 具体措施欠缺：自然保护区制度亟需完善

目前，我国立法确定的长江流域生物多样性保护方式有物种保育措施、自然保护区制度、长江生态环境监测预警机制等。其中，自然保护区是保护生物多样性的重要空间载体，在就地进行生态环境保护中发挥重要作用。我国长江流域目前已经建立的鸟类、鱼类、浮游生物类、植物类等各类自然保护区约有1 900个^[23]，自上而下包括国家级、省级、市级、县级保护区4个等级。但长江流域自然保护区存在空间分布不均匀，缺乏立法总体规划的问题。首先，过于相邻的自然保护区分布模式导致保护地边界模糊、权责不明。如鄱阳湖区域4/5以上的自然保护区之间间隔未达到40 km^[24]，各个保护地行政主管部门之间权力交织，缺少较权威的部门进行统一规划。其次，自然保护区被人为分离。本身属于相同类型的生物栖息地，由于行政区划或不同的政策措施而被分裂为不同区域或不同等级的自然保护区，生态系统完整性被人为割裂，难以实现统筹协调管理。

3 域外保护流域生物多样性立法的相关经验

在比较法视野下，通过总结和探究美国、澳大利亚、巴西等国家关于流域生物多样性保护的不同立法经验，对我国长江流域生物多样性保护立法具有启示作用。

3.1 美国田纳西河流域：立法目的贯彻综合生态观

田纳西河是美国的第一大河，流域内降水量丰富，地势复杂，拥有丰富的生物种类和矿产资源。但从20世纪初开始，美国人对田纳西河流域内的自然资源开发利用过度，导致流域内环境恶化，生物种类急剧减少。为修复田纳西河生态环境以及保护生物多样性，1933年美国国会通过了《田纳西河流域管理局法案》(TVA法案)^[25]。该法案是针对田纳西河流域的整体性立法，对田纳西河流域的生物多样性、自然资源以及农业、航运、防洪等进行综合开发与治理。TVA法案远远超越了“流域内水资源管理”这一单一目的，其立法目的在于“促进流域内各生态要素、自然资源、生命体等共同得到平等的保护。”

3.2 澳大利亚墨累-达令河流域：统一立法并突出保护生物多样性理念

墨累-达令河是澳大利亚居民的主要取水地，该流域内有3万多个生态湿地^[26]，是澳大利亚生物多样性极其丰富的地区。但由于农业用水需求量大，沿岸居民竞争性用水，修建水库等活动，导致该流域水污染日益严重，物种数量急剧下降。为了缓解流域用水冲突，遏制生态环境恶化，澳大利亚政府开始探索生态保护的可行性方案^[27]，并且颁布了《墨累河河水管理协议》(1914年)、《墨累-达令流域协定》(1987年)、《联邦水法》(2007年)、《联邦水法修正案》(2021年)等一系列法律^[28]。其中，《联邦水法》有三大立法重点，包括：恢复并维持流域生态系统，修复河流生物多样性和提高河流抗风险能力。该法还成立了墨累-达令河流域管理局专门负责该河的生态环境修复与水资源开发利用工作。不难看出，澳大利亚墨累-达令河流域立法将生物多样性修复与保护放在了突出位置。

3.3 巴西亚马逊河流域：依法开展自然保护区建设工作

巴西是17个“超级生物多样性”的成员国之一，拥有地球上最大的“基因宝库”——亚马逊流域。亚马逊流域生物资源十分丰富，物种约占全世界生物总数的十分之一^[29]。但由于早期巴西政府缺乏生物多样性保护意识，导致亚马逊流域生物种类曾经面临毁灭性的打击。自20世纪70年代以来，巴西历届政府树立生物多样性保护意识，加强了对亚马逊等区域的生物多样性立法保护。巴西政府推出了“雷达项目”，在亚马逊流域建立总面积将近1亿hm²的自然保护区^[30]，秉持可持续发展理念，利用生态旅游、建立收费参观示范区等方式吸引游客，增加自然保护区建设的资金来源。除此之外，巴西通过《巴西保护地体系法》^[31]设立生物多样性保护研究所，在全国不同地区设立11个协调办公室，方便各个自然保护区之间立法、执法以及司法工作的协调合作。

除以上3个国家之外，其他国家对流域生物多样性保护的做法也具有参考价值。墨西哥通过颁发用水许可证，划定流域内生态保护区，签署水资源储备法令等对圣佩德罗河流域进行生态环境保护。印度在制定保护生物多样性的相关法律时注重与国际公约相衔接，如制定《生物多样性法》时充分考虑了联合国《生物多样性公约》的相关规定^[32]，致力于形成完整的保护生物多样性的法律体系。

4 国际经验对我国长江流域生物多样性保护立法的启示 4.1 立法目的需贯彻“生态整体观”

法律具有规范行为以及价值导向的双重功能。立法需要能够传递出一定的价值取向，对世人起到警示和教育作用。美国《田纳西河流域管理局法案》整合流域内各要素以实现平等保护的做法值得借鉴。我国立法需要贯彻综合的生态整体观念，做到长江流域生态保护、资源保护以及破坏修复“三位一体”。生态整体观念由美国生态学家利奥波德提出^[33]，他强调不能孤立地看待生物体，而是要着眼于整个生态系统，生物的整体价值远超每个单独的个体价值之和。长江流域是一个巨大的生态系统，覆盖水源、土壤、空气、生物等众多领域，各个部分成为长江流域经济开发的后备动力，但先前“重开发轻保护”的立法模式加剧了长江流域生物类型的流失程度^[34]。当前对长江流域进行立法保护时，不能只着眼于“资源开发的经济利益”或者“濒危物种保护”等某一方面，而是应该弥补《中华人民共和国水法》《中华人民共和国野生动物保护法》等单行法只注重某一方面的局限。立足“整体生态观”的全局视野和可持续性发展思维，对长江流域湿地、森林、湖泊、草地、动植物等要素进行整体考量，协调长江上中下游流域内资源开发与生态环境保护之间的冲突。将立法目的从服务人类向保护大自然等拟制主体转变，为后续长江流域生物多样性发展奠定良好基础。

4.2 立法方式须采取长江流域统一立法模式

目前，我国出台的《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)并非是针对生物多样性保护的专门立法，对长江流域生物多样性的保护程度不够突出。为了改变长江流域生物多样性保护“法出多门”的现象，协调各部门规章与地方性法规之间的冲突，提高法律对长江物种保护的实际效能，有2种立法模式可供选择。第1种是修补现存法律，具体做法为依托现有《长江保护法》，在其中增设长江流域生物多样性保护专章，在长江流域统一立法中突出对生物多样性的保护。第2种是独立创建长江流域生物多样性保护的法律，对生物多样性进行专门保护。

但是，第2种创设新法的立法模式，存在以下不足：首先，单独立法模式需要更高的成本。一部法律的出台需要经过拟制草案、公开征求意见、审议表决等各个环节，需要耗费大量的时间和人力物力资源。其次，难以与其他法律协调。如果制定了长江流域生物多样性保护的专门法律，是否需要制定保护黄河、澜沧江、珠江等流域生物多样性保护的专门法律？而且如何协调与现有的《长江保护法》之间的关系，也是值得思考的问题。因此，我国可参照澳大利亚管理墨累-达令河流域的做法，在流域统一立法中突出保护生物多样性理念。可以在较高位阶的《长江保护法》中对长江流域的生物多样性保护增设专章规定。此种方式既能节省人力、物力成本，又可以做到对长江流域物种的立法突出保护，较高位阶的法律还具有协调不同层级法律法规冲突的现实功能，改变我国长江流域管理“法出多门”的立法现状。

4.3 依法保障长江流域自然保护区建设

针对长江流域自然保护区存在的缺乏协同管理，保护区人为割裂等问题，可借鉴巴西自然保护区建设的相关经验，有以下3点完善办法。首先，加快长江流域自然保护区协同立法进程。针对要素相似且地域相邻的自然保护区，加强各主管部门之间的立法协作。参照巴西成立协调办公室的成功范例，我国可通过联席会议、共同立法小组等方式，对便利相邻且类似的自然保护区之间进行协同立法，增强法律政策的互联互通性。对于区域内要素不同，难以协同管理的自然保护区，应当以法律形式明确土地权属，明晰保护区边界线以及各管理部门的职责，以独立保护区的形式为长江流域生物多样性构筑绿色屏障，保障各自然保护区内生态系统的完整性和协调性。其次，完善长江流域自然保护区责任追究机制。通过成立领导小组的方式，完善自然保护区的责任机构设置。依照《中华人民共和国自然保护区条例》制定自然保护区责任落实办法等，明确各自然保护区内领导小组的管理职责并定期考核工作成果，以政务考评机制激励长江流域各自然保护区工作人员认真履行职责。最后，落实长江流域自然保护区政策帮扶、生态环境监测、宣传教育等工作。积极宣传吸引游客来访以拓宽经济困难省市自然保护区的资金来源，并进一步加强对保护区内珍稀濒危物种的监测和数据记录，严厉打击偷猎等违法行为。

5 结语

绿色生态，法治先行。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》以及《中华人民共和国长江保护法》等法律为长江流域生物多样性保护提供了一定的法律依据，但由于立法专门性的限制，保护生物多样性的立法理念在以上法律中难以得到突出表现。在未来长江流域治理中，需要深入贯彻落实习近平生态文明思想，发挥长江流域统一立法的权威性和协调性，依法保障长江流域自然保护区建设，并且鼓励社会各方积极参与长江流域生物多样性的保护工作，建设生态功能与经济效益并存的美丽长江。